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拿什么拯救中国房地产业塌方式腐败

2014-11-16 17:41:13 编辑 删除

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拿什么拯救中国房地产业塌方式腐败
发布:2014-11-15 11:03:08 来源:民主与法制网  作者:□徐奎松 
核心提示:13日,中央第五巡视组对浙江省调查巡视情况的反馈意见也在网上披露。值得注意的是,意见中首次挖出“一家两制”的腐败组合形式,并催生了“一窝黑”腐败现象。

   抓老虎拍苍蝇,中纪委、监察部网案情披露每日在连续滚动。进入11月份,到14日,又立案、调查、处理17期腐败案。13日,中央第五巡视组对浙江省调查巡视情况的反馈意见也在网上披露。值得注意的是,意见中首次挖出“一家两制”的腐败组合形式,并催生了“一窝黑”腐败现象。

   与此相呼应的是,早在10月25日十八届四中全会上,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山给出了一个惊天动地的概括,就是“塌方式腐败”。塌方式腐败是什么概念?是指某个区域、某个环节出现结构性损坏,程度上是毁灭性的。 

   自2003年国务院颁发18号文件以后,加之各类开发区、实验区开发政策的实施,中国的土地出让领域、工程建设领域、招投标领域、小城镇建设领域、房地产开发领域和银行违规放贷领域等,出现了颠覆性扩张,货币加速流转,但各类腐败问题也相伴而生,像毛细血管传遍政府各个职能部门。

   已梳理过的一批又一批腐败案例仍在嗡嗡入耳:一是10月份国家审计署公布,2008年-2013年的6年间,地方政府总计约15万亿元的土地出让金没有明目,钱哪儿去了?没人说的清。二是财政、银行腐败一齐上阵,财政部官员陈柱兵一人就克扣国家专项资金索贿2000余万元,央视披露多家银行伙同中介进行长期骗贷。究竟有多少人受骗?多少资金流入个人腰包?没人查得准。三是自2000年以来14年间,抓出来的省部级大老虎已经超百,50%与房地产腐败有关。十八大以后,67名央企高管大老虎被抓,38人为一把手,等等。

   长期以来,社会舆论一边倒地批评开发商行贿各路官员。面对塌方式的腐败官员,我们为什么不能再倒过来看问题呢?官员们是不是也在用手中的权力和扭曲的制度在引诱并贿赂开发商呢?

    14日,本网专访了著名房地产专家、中国社会科学院工业经济研究所研究员曹建海。他说,如果说我国土地征用制度不明确、不健全是造成政商共同腐败的第一个大环节的话,那么,国务院各部委、各部门的制度安排不到位就是官员腐败的第二个大环节。全国各个行业的发展都有国务院相关部委在把持,他们以发展和建设为主要责任,政绩至上,而对设立的督查、监管、信息披露等环节看似面面俱到,实则如同虚设。从制度安排来看,他们注重大环节,淡化小环节。大环节的制度和法律条文基本齐全,小环节上却十分空缺,而政商腐败大部分是从各个小环节中插手,损公肥己。

    那么,土地与房地产领域都有哪些容易滋生腐败环节呢?

生地与熟地征用价格可私下交易

    我们一向知道,待开发的土地分生地与熟地,房地产开发商就是从这两种土地中拿地。熟地包括正在耕种期间或可以耕种的土地,是由地方政府先征收,归入政府门下后,再挂牌拍卖给开发商。生地是没有开发的土地,包括房屋拆迁和未开垦的土地,由地方政府直接卖给房地产开发商。

    曹建海在接受本网专访时说,生地存在非常多的不确定问题。开发商从政府手里拿地,一般采用两套方式:一套是表面方式,也就是政府给出一个拿地基本价位,或者叫参考价位,但精明的开发商一般会通过各种方式避开。所以,这套方式是表面文章,很大程度上就是虚设;另一套方式就是私下交易方式,价格很低。开发商把压下来的价格利润拿出一部分贿赂了政府官员,很多生地都是这么运转的,开发商在这个环节中赚取了暴利。这算是土地征用的第一个环节。

   第二个环节是开发商与拆迁户的价格谈判环节,也是个赚取暴利环节。曹建海打了比方说,一个住宅小区或一个村庄被划定拆迁后,房屋拆迁价格不是由政府出面与拆迁户协商,而是由一些非法组织以最低标准与拆迁户讨价还价,价格往往被压得很低。这个过程中,开发商尽管也担负着一定风险,但赚取的利润还是很高很高。

   第三个环节,或者叫土地征用形式,是开发商先把生地以租赁的方式占了,等待政府开发用地的批文时机。曹建海比如说,近20年来,很多城乡接壤区域、很多城市边缘区域都存在这种形式。这些区域的特点就是土地经营权归农民名下,租赁的手续简单、容易接受且价格很低。反过来,开发商接手后的土地一旦被政府征用建设,其赚取的利润更大,私下行贿交易的频率就会更高。

   作为熟地拍卖,由于是政府公开招标拍卖,其行贿的概率比生地要好一些,这是第四个环节。曹建海说,但也存在腐败,都是从招标、挂牌和拍卖三个环节中出现。招标中存在着违标和假标,挂牌中由于是政府给出招标价位,一般很高,一定程度上说就是指定某个企业,所以就存在着行贿问题。而拍卖中,很多时候政府并不一定选定出价最高的企业,可能会选择第二或第三价位的开发商,这些也存在行贿的空间,但相对而言还是低的。

   第五个环节,是开发商征用农村的土地,其腐败程度最为严重。曹建海说,我国从设立开发区政策规划开始,到后来出台的实验区、综合开发区、金融区、贸易区等等明目繁多的区域,占用了大量的农民土地。这些土地的使用、设计、规划和实施均由地方政府操办,政府在征用土地的时候,不是征求农民的意见,而是直接与村委会对接,甚至直接与村书记洽谈。

   按照我国的党政分工惯例,村支书负责政治、人事和党政教育,村主任负责整个村务具体事项。但我国的农村实情却不是这样,大事小事都是书记说了算。所以,很多时候,村书记伙同村委一竿子领导采取假签名方式,并没有得到村民的同意,与政府与开发商私定土地买卖协议。这样,村委会就把熟地交给地方政府,生地交给开发商。

   曹建海说,农村的土地占用与城市的不同,每一次占用都是一大片一大片的。所以,村官的贪污数字往往很大。现在,随意抽查一个已经开发过了的村级土地开发区,村官的腐败几乎是100%的概率,只要查出村官的贪污,顺藤摸瓜,肯定能查出乡镇一级、区县一级包括市级政府官员的连带性腐败,很多群体腐败都来源于此。

 开发商的能耐到了腐败政府文件的程度

    开发商拿到土地以后,就进入规划、建设和销售环节。

   第一个环节就是规划环节,开发商很容易改变规划用途。曹建海说,按照制度规定,开发商自拿到土地的时候,也就是政府土地规划批文到手的时候,土地用途等事项规定的明明白白。但开发商有通天的本领,会游说土地主管部门。理由有多种,从我们多年的调研情况看,大多数开发商会以拿地价高,依次推高房价,不利于房价的调控为说辞,说服政府官员改变批文规划,最终拿到修改后的方案。

   这样就能达到修改建筑容积率的目的,本来是2倍,它可以扩大到4倍、6倍。长期以来,开发商们都在这么做。在这个环节中,名义上是打报告,白纸黑字,写得明明白白,但私下里开始行贿,惯用暗渡陈仓之手段。客观地说,这个环节的腐败还不算是严重的。

   最严重的环节是修改土地的规划用途,这个又算是一个环节。开发商往往是以工业用地名义拿地,使用时却改成商业用地和住宅用地。工业用地价格较低,商业用地和住宅用地价格较高。曹建海说,具有土地修改权力的往往是市长、常务副市长和土地规划局局长。从我们已经立案、调查和定案的腐败官员中看,土地规划局局长和相关官员。没有几个是不出事的。工业用地往往是挂牌的比较多,与拍卖相比,定价比较低,行贿的概率较低,但开发商得到一个土地修改批文,送给修改批文官员几套房屋是很容易的事。

   第三个环节是建设环节。曹建海说,开发商要先找设计单位进行勘察、设计、施工等工序。在这个环节,私人对私人一般行贿不会太多,相对还是比较市场化、比较公正。等房屋建设到具备预售条件的时候,如果得到审批提前预售,开发商就会得到太多的好处。为达到这个目的,开发商就会贿赂各级建委的主管市场销售部门。

   在房屋建设过程中,涉及到消防部门、电力部门、水利部门等,都要进行行贿打点。不行贿、不打点就通不过。最后,进入验收环节,都是政府部门验收,进行质量评价等等,这么多环节开发商都要进行贿赂。

   另外还有金融与财政环节。开发商要开发房屋建设用地,首先要获得资金的支持,要向银行贷款,要获得理想的贷款数额和贷款低利率,就要贿赂银行主管行长。

   所以说,房地产的每一个领域和环节都存在着腐败。而这些行贿的成本最终都算进房价里面,否则,房价不会这么高的。

   从开发商资金输出成本角度看,也是第四个环节。曹建海说,一方面是向政府提交土地出让金成本,是必须上交的净资本;一方面是贿赂官员的资金成本,伸缩幅度较大。房地产行业有个不成文、但都在遵循执行的暗律,就是贿赂的资金成本占房屋销售额的20%左右,这是非常高的一笔成本。

   他举了个例子,说前几年西安房地产业发生一起房地产商集体对抗政府的事件。西安政府要求房地产开发商把房屋销售利润保持在10%左右,开发商集体反对。理由是10%的利润开发商根本不挣钱,30%左右毛利才能保住微薄的利润。 

   原因是,政府在给开发商核算利润的时候,算得是明帐,没有包含贿赂成本。而开发商必须把贿赂成本算进去,但又不能明说,这就是事件持续僵持的原因。直到有人私下把贿赂帐算给政府官员听了以后,西安政府才撤销10%的规定。

   曹建海进一步说,我们可以算一笔总账。拿2013年来说,国家统计局统计,2013年全国房屋销售额是8.14万亿人民币,再乘以20%,约等于1.63万亿人民币,这也是去年一年中开发商的行贿数额。中国房地产业从2003年开始,国务院出台了18号文件,由国家住宅建委牵头取消了以经适房为主体的房地产开发政策,同年房地产进入高速建设时期,市场放大,价格一路上涨,直到现在。从2003年到2014年的11年间,按照国家统计局的统计核算,全国的房屋销售额是41.32万亿人民币,乘以20%,就是约8.26万亿人民币的贿赂额度。实事求是讲,这个数字只是贿赂总量中的九牛一毛而已,所以,腐败程度非常严重。

   国家应立即改变其土地征用政策

   房地产腐败为什么这么严重?主要问题在哪儿?板子该打谁?

   曹建海指出,房地产腐败为什么这么严重?主要问题在哪儿?主要是土地产权不清楚,土地征用政策不对路。

   比如说,农村的集体土地经营支配权本应该归村民所有,但实际是变成村委书记和村长负责制,村民的意见都被村书记代表了。所以,村书记就可以很随意地代村民签署土地使用权,甚至截留土地使用金。

   城市的土地本归国家所有,但实际上变成了地方政府所有。而地方政府是有相关的个别官员在支配,某种程度上说,就是一个官员或几个官员在支配着土地使用权。

   还有一个更大的问题是,我国的行业法律、法规都是国务院各个主管部门制定的。每个政策从制定初始看都很完善,很到位。然而,一旦实施经过实际操作后,问题都出来了。明显的特征就是都从自身的利益出发,制定的目的就是保留审批权。审批是真的,具有控制权。其他像审查、监管和信息披露等事项都是虚的,实际上根本就没有起到把关的作用。只要给钱都是顺风顺水,不给钱什么都过不去。这样就把开发商锤炼成了贿赂高手,他哪个部门都接触,什么角色的官员都要打交道,这样的层层关卡再不开化的商人也会磨出行贿灵气来。

   主管土地和房地产的各个部门都有纪检部门,但出了问题都采取大事化小,小事化了的方式,不愿意往上级部门上报。执法部门和房地产监管部门的监管,名义上都有,都是虚的,没用的,每个部门都想不作为还要捞好处,都想吃唐僧肉,中国土地征用和房地产也除了这么多大问题,板子应该打谁?最终谁都打不着,没人承担这个责任。

   经济体制改革很重要。曹建海说,农村集体土地产权改革更重要,要进行改革,应该与国有土地保持平等的权力。其次,应该严格限制土地征用这个工具。

   他建议,征用土地最好有国家来审批,各级地方政府部门在有土地征用需求时,上报国家,国家同意后,方可征用。农村土地的征用,也应征得国家同意后,由农民自己与土地征用主管部门直接交易。现在是地方政府和农村村委会直接垄断了这个交易,形成独买独卖,从中获取利益。由于土地产权不清,形成土地归地方所有,地方官员支配的局面,太多的地方政府部门和太多的官员又从中分食。

   曹建海最后指出,中国要保护好耕地,严格禁止占补平衡的做法。占补平衡是目前中国一个非常荒谬的土地置换方式。现在的做法是,先占一块可耕地,再开肯一块非耕地,也就是生地,有些新开垦的生地简直就是石头地或盐碱地,从中可以进行面积置换。这个领域的问题非常严重,弄虚作假,从中滋生的腐败形成一种组织性的腐败,大量的国土部门都已经参入其中,已达到了登峰造极的地步。

   要严格禁止地方政府从土地上的谋利,曹建海警告说,我们发现,地方政府的谋利最后都变成公众的负担,公众在现有比较高的税负基础上又加了一成。这样,地方政府就变成了一个私人公司,与开发商走到一起,贪婪成瘾,失去了公共管理的功能,与公众的意愿完全背离。所以,只有打破地方政府对土地的垄断,房地产价格才会减下来,房地产市场才会真正意义上地搞活。


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曹建海:经济学家,中国社会科学院研究员,中国社会科学院研究生院教授,经济学博士。

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